腐败在许多发展中国家的确是一个严重的问题。但是伪善人正是利用这一点作为一个合理的借口以减少他们对发展中国家的援助,虽然事实上,减少援助对穷人的损害大于对这些国家品行恶劣的领导人的影响,尤其是在最贫穷的国家(这些国家更容易出现腐败,具体原因在后面解释)。而且,他们正越来越多地利用腐败作为新自由主义政策在过去二十多年里遭遇失败的“解释理由”。实际上,与伪善人所宣扬的、正变得愈加流行的观点相反,那些政策的失败是因为它们本身就是错误的,而不是因为被当地反发展(antidevelopment)的因素——比如腐败或错误的文化(在下一章讨论)——击溃了。
腐败损害经济发展吗?
如果像腐败这种在道义上令人反感的东西对经济也毫无争议地有负面影响,那么问题就很简单了。但事实比简单观点更为复杂。
腐败不只是20世纪的问题。众多当今的富国,虽然当时的政坛极为腐败,但也成功地实现了工业化。在英国和法国,公开出售公职(更别说荣誉)至少在18世纪之前是非常普遍的。在美国,没有任何一个美国联邦职位的任命是通过公开、竞争的程序进行的。但在这段时期,美国却是世界上增长最快的国家之一。
贿赂是财富从一个人手中转移到另一个人手中。它对经济效率和增长并不必然有负面影响。如果部长(或其他官员)把从一个资本家那儿获得的贿赂投资在一个项目上,如果这项投资的生产力与资本家本来想投资的项目(如果不去行贿的话)的生产力相当,那么这种贪赃枉法对经济效率或增长都没有影响。唯一的区别是资本家更穷而部长更富了——这只是一个收入分配的问题。
无论腐败导致的收入转移对于资金的运用是否更具生产力,腐败通过“扭曲”政府决策能产生一系列经济问题。
比如,如果贿赂能使一个效率更低的生产者获得建设一个新钢铁厂的许可证,它就会降低经济的效率。但是,需要再一次强调的是,这种结果不是必然的结论。有人认为愿意付出最高贿赂的生产者可能是效率最高的生产者——因为预期从许可证中获利更大的生产者将会愿意付出更大的贿赂来获得该许可证。如果这是事实,将许可证发给支付最高贿赂的生产者就与政府拍卖许可证一样,因而也是挑选最有效率的生产者的最好方式——除非潜在的拍卖收入落入无耻的官员手中,而不是进入国库。
腐败还会通过妨碍管制而“扭曲”政府决策。如果一家自来水公司通过贿赂相关的官员能一直供应劣质水,就会出现负面的经济后果——更高的水媒疾病发病率会增加医疗成本,由此会降低劳动生产率。
但是如果管制是“不必要的”,腐败也许还能提高经济效率。由于这种原因,经常有人主张,腐败通过重新引入市场力量可以提高一个过度管制的国家的经济效率——虽然是通过不合法的手段。需要再一次强调的是,使企业破坏管制的贿赂可能对经济有利,也可能对经济不利,这取决于管制的本质。
繁荣与诚实
如果腐败对经济发展的影响是不清晰的,后者对前者的影响又是怎样的呢?我的回答是,经济发展使减少腐败更加容易,但这并不是说经济发展了腐败就会自动减少。腐败的减少很大程度上取决于减少腐败的自觉努力。
发展中国家的经济活动大部分都分散于许多小的单元上(比如小农场、街头小店、小贩的流动摊以及家庭作坊)。这给腐败的滋生提供了一块肥沃的土壤,缺乏资源的发展中国家政府对如此众多的腐败难以一一调查。这些小的经济个体的账目纪录做得很差(如果不是根本就没有账目纪录的话),这样在确定征税对象时,等于让它们“消失”了。征税目标的“消失”加上在征税方面上缺乏行政资源,导致税收征缴能力很低。征税能力的有限就约束了政府预算,而这又在许多方面鼓励了腐败。
首先,较低的政府财政收入使之难以为公务员提供体面的收入,这使这些公务员更加容易腐败。事实上,尽管报酬很低,但许多发展中国家的官员也非常清廉地生活,这给人留下了深刻印象。但是,收入越低,官员就越难以挡住诱惑。而且,政府有限的财政也导致社会保障体系不健全(甚至是缺乏)。所以穷人只能依赖政客们给出的赞助,他们给出这种以忠诚为基础的福利就是为了交换选票。为了做到这一点,政客们需要资金,所以他们从需要照顾的国内和国际的企业获得贿赂。最后,政府有限的预算也使之难以在反腐败上花费资源。要识别并起诉不清廉的官员,政府需要雇用(国内外)昂贵的会计师和律师。反腐败并不便宜。
生活水平越高,人们也就越能达到更高的行为标准。经济发展也增强了政府征缴税收的能力——由于经济活动变得更加“可见”以及政府可用的行政资源的增多。这就允许增加公务员的收入,扩大福利保障的范围以及花费更多的资源去识别并惩罚官员中的腐败分子——所有这些都会有助于减少腐败。
市场力量过多
伪善人基于新自由主义经济学的论证思路,认为处理腐败的最好方式是在公共和私人部门引入更多的市场力量——这是一种契合市场原教旨主义(marketfundamentalist)经济计划的解决方案。另外,伪善人还执行基于所谓“新公共管理”(New Public Management, NPM)的措施,试图增强行政效能并通过引入更多市场力量进入政府来减少腐败——更频繁地运用合同外包,更积极地运用与绩效相关的支付和短期合同,在公私部门间更积极地交换人员。
不幸的是,新公共管理所启动的改革常常增加了腐败,而不是减少了腐败。增加合同外包意味着与私有部门有更多的合同关系,由此创造出更多的贿赂机会。公私部门间更多的人员交换带有更加隐蔽的效应。一旦存在走上赢利的私有部门岗位的可能,拥有公职的官员倾向于通过放宽甚至破坏规则来巴结未来的雇主。
除了引入新公共管理所造成的影响,新自由主义政策通过促进贸易自由化也间接地、无意地增加了腐败,因为这些政策减少了政府的财政收入,使得腐败更容易出现并且难以打击。
而且,新自由主义一揽子政策的另一项重要工具解除管制也增加了私有部门的腐败。
腐败通常是由市场力量过多造成的,而不是因为市场力量过少。腐败的国家在很多糟糕的方面有影子市场(shadow market),比如政府采购、就业和许可证发放。这就是为什么许多发展中国家在实行了伪善人所推动的自由化之后,常常是增加了而不是减少了腐败。俄罗斯在自由化和私有化过程中所出现的极端的腐败已经臭名远扬了,但类似的现象在很多发展中国家都可以见到。
民主与自由市场
除了腐败,在新自由主义政策议程中还有另一个政治问题也占据着重要位置,那就是民主。
根据新自由主义的观点,民主之所以促进自由市场,是因为要限制政府的掠夺行为时,不需要诉诸暴力措施也能将其罢免。如果不担心失去权力,统治者可以不受惩罚地强加过度的税负,甚至没收私人财产,就像无数独裁者在历史中的所作所为一样。当发生这种情况,投资和创造财富的激励都会被摧毁,市场力量也被扭曲,从而阻碍经济发展。相反,在民主制下,政府的掠夺行为被限制了,因而市场得以繁荣,从而促进经济发展。所以,自由市场促进民主,因为它会导致经济发展,而经济发展会产生独立于政府的财富拥有者,他们需要一种可以抵制政客们独裁行为的机制。
暂时把自由市场是否是经济发展的最好手段(对于这个问题,我在全书中一直反复地说“不是”)的问题放一边,我们能否说民主和(自由)市场是一对天然的伙伴,它们会相互加强?
答案是“不能”。与新自由主义者所说的不同,市场和民主在根本的方面存在冲突。民主是以“一人一票”的原则运行的;而市场的运行原则是“一元一票”。自然,前者给每个人以平等的权重,不管贫富,而后者则给富人更大的权重。因而,民主决策经常破坏市场的逻辑。事实上,19世纪大多数自由主义者反对民主,因为他们认为民主与市场不兼容。他们认为民主会允许大多数的穷人采取剥夺少数富人的政策(比如,累进的所得税和私人财产的国有化),而这会摧毁财富创造的动机。
指出民主与市场的矛盾,并不是要放弃市场逻辑。但是,无论市场逻辑在一些方面有多么强的正面效应,我们不应该也不能使社会只遵循“一元一票”的原则。把什么都交给市场意味着富人可以实现最荒谬的愿望,而穷人可能连生存都很困难。而且,有一些东西是不应该进行买卖的——即便是为了有一个健康的市场。司法裁决、公共职位、学位和一些行业的资格证书(律师、医生、教师、驾驶教练)都是这方面的例证。
民主和市场都是构建一个健康的社会的基石,但是它们在根本的方面会有冲突,我们需要平衡它们。如果自由市场不利于促进经济发展是一种事实(本书通篇都显示了这个观点),就很难说民主、自由市场和经济发展之间有一个良性循环,这正与伪善人的主张相反。
当民主破坏民主时
伪善人所推动的自由市场政策已经把我们生活中的很多领域都置于“一元一票”的市场规则之下。由于自由市场与民主之间有一种自然的张力,这意味着这些自由市场政策限制了民主——即便可能不是它们的本意。但还不止于此。伪善人还推荐了可大大破坏发展中国家民主的政策(尽管他们永远都不会在自己的国家里实施)。
他们的主张开始还是很合理的。新自由主义经济学家担心政治过程会打开背离市场理性的大门:没有效率的企业或农场可能会游说议员们给予关税和补贴,给社会其他人强加成本使他们购买昂贵的国内产品;民粹主义的政客可能向央行施加压力,要求它在选举期间“印刷钞票”,这会导致通胀并会伤害人们的长远利益。到此为止,一切尚好。
对这种问题,新自由主义给出的解决方案是对经济的“去政治化”(depoliticize)。他们认为应该缩小政府行为的范围——通过私有化和自由化——到最小的状态。在允许政府使用权力的几个仅有的领域,政策裁决权的空间也应该最小化。
更为重要的是,在推进经济的去政治化过程中,伪善人正在破坏民主。在一个民主政体中,政策决策的去政治化意味着弱化民主。如果所有真正重要的决策都从民主选举的政府拿走,交给“政治中立”的机构中的非民选的技术官僚,民主还有何意义?
与他们有思想的前辈不同,新自由主义者生活在一个无法公开反对民主的时代,所以他们竭力通过在一般意义上贬损政治来达到目的。通过在一般意义上贬损政治,他们为自己的行动获得了合法性,即把决策权从民选的代表手中夺走。通过这一步,新自由主义者无须公开批评民主本身,却可成功地缩小民主控制的范围。这种行为所造成的后果对发展中国家有很大的危害性,在这些国家,伪善人成功地推行了一些即使富国也无法接受的“反民主”的举措(比如税收办公室的政治中立)。
民主与经济发展
民主与经济发展显然相互影响,但是两者的关系比新自由主义的论证更为复杂。新自由主义者认为,民主通过使私人产权更加安全以及使市场更加自由来促进经济发展。
首先,由于民主与市场之间存在根本性的张力,民主不可能通过培育自由市场进而促进经济发展。另一方面,民主可能通过其他渠道促进经济发展。比如,民主可能将政府支出重新引导到更具生产力的领域——例如从军事开支转向教育或基础设施投资,这将有助于经济发展。再比如,民主通过创立国家福利保障体系从而促进经济发展。与流行的观点相反,设计良好的国家福利保障体系,尤其是与良好的再培训计划相结合,能减少工人的失业成本,从而减少对能提高生产力的自动化的抵制(这不是巧合,瑞典的工业机器人与工人之比是全世界最高的)。
无疑,没有系统性的证据支持或反对有关民主有助于经济发展的观点,连试图识别出各国的民主与经济增长之间关系的统计规律的研究都没能得出系统性的结果。
政治学和经济发展
腐败和民主的缺失是许多发展中国家面临的大问题。但是它们与经济发展之间的关系比伪善人的论证要复杂得多。他们并没有深入思考腐败问题的复杂性,比如,为什么许多发展中国家的政治家是通过反腐败战略上台执政的,但结果不仅没有肃清腐败,反而要么被罢黜,要么因为腐败而锒铛入狱。
而且,伪善人在这些领域所建议的政策并没有减少腐败,解决民主缺失的问题。事实上,他们还经常使问题变得更糟糕。普遍地解除对经济的管制以及在政府管理中引入更大的市场力量,通常是增加了而不是减少了腐败。通过强迫贸易自由化,伪善人也无意地鼓励了腐败;政府收入的减少导致压缩公务员收入因而鼓励了许多小型的腐败。在对民主口惠而实不至的同时,伪善人推进了很多弱化民主的措施。其中一些是通过解除管制,扩大市场的领地而减少民主的范围。但其他一些是通过故意的举措,如利用僵化的国内法律或国际条约绑住政府,将政治独立性赋予央行和其他政府机构。
新自由主义者曾经将政治因素斥为不会影响经济良好运行的微小细节,如今却越来越重视这些因素了。原因很明显——由IMF、世界银行和世界贸易组织所组成的邪恶的三位一体向发展中国家所推行的经济计划都面临重大失败(只要想想20世纪90年代的阿根廷),并且鲜有成功。对伪善人而言,他们无法相信自由贸易、私有化及其他政策可能是错误的,于是对政策失败的“解释”越来越多地集中在非政策因素,比如政治和文化方面。