一 导言
在“善政”的旗号之下，制度发展问题最近在发展政策讨论中逐渐占据了中心地位。
目前，有些人咄咄逼人地提出，每个国家都应该采纳一套“良好的制度”(遗憾的是，这些制度常常被公然等同于美国的制度)，并要求穷国在短时间内(5～10年)实现转型——WTO的各种协议就是最好的例证。
到底哪些制度应列入“善政”之列却是众说纷纭，主要原因是我们仍未能完全理解特定的制度和经济发展之间的关系。然而，一般来说，“善政”通常应包括民主、廉洁高效的官僚和司法制度、对(私有)产权包括知识产权的有力保护、良好的公司治理制度——特别是信息披露要求和破产法，以及发达的金融制度。此外，虽不常被纳入，但仍很重要的内容有：良好的公共财政制度，提供“安全网”、保护工人各项权利的社会福利制度及劳工制度。
二 发达国家的制度发展史
(一)民主制度
关于民主制度与经济发展之间关系的争论一直特别激烈。战后初期，一种流行的观点认为，发展中国家负担不起“昂贵的”民主制度。而今，国际发展政策机构的主流观点则是民主有助于经济发展，因而必须加强民主为发展创造前提条件。
本节并不试图去平息这场长期而艰难的争论。不过，发达国家在这方面的历史经验会给我们一个有趣的启示。
当选举最早出现在当今发达国家的时候，选举权仅仅局限于极小的一部分有产男性(通常在30岁以上)，而且常常会按照财产、教育情况和年龄来分配，使每个人拥有的选举权各不相同。
譬如法国在1815～1830年，只有30岁以上、缴纳直接税至少300法郎的男性才有选举权。
直到1848年，法国实现了成年男子普选，受限的民主制才开始出现在当今发达国家里。
美国1870年通过了宪法第15条修正案，严禁各州“以种族、肤色或以前曾受过奴役为由”剥夺选举权，在此之后，黑人才获准投票。直到1946年，当今发达国家的大多数才实现了全民普选。
即使民主在当今发达国家得到了正式实现，其质量在当时也往往很差，就像当代的许多发展中国家那样。“质量”问题一般体现在根据种族、性别和财产占有程度有选择地赋予选举权。
第一，秘密投票直到20世纪才得到普及。
第二，收买选票和选举舞弊行为也比比皆是。由于竞选耗资巨大，官员们当选后腐败就不足为奇了。
如此看来，当今发达国家走向民主的道路是曲折的。经过了数十年的政治运动(比如为妇女和黑人争取选举权)和选举改革，这些国家才达到了民主制最基本的要求——普选和秘密投票。不过，其民主实践却依然受着选举舞弊、收买选票和暴力的困扰。
有趣的是，与处在早期发展阶段时的当今发达国家相比，当今发展中国家在这方面看上去做得更好一些。没有一个当今发达国家在人均收入低于2000美元(按1990年国际美元计算)的时候实行普选，而当今发展中国家中的大部分却在远低于此发展水平的情况下就实现了普选。
(二)官僚和司法制度
1.官僚制度
现代官僚制度的基础是精英选拔、通才式的长期而封闭的职业道路以及严守规则的管理维系下的群体凝聚力。但最近，“新公共管理”（New Public Management,NPM）学说对正统的韦伯理论提出了挑战。该学说要求进行官僚制度改革，使其更倾向于专才式的短期而“开放”的职业道路、更强化的金钱激励以及基于量化而透明的绩效标准的“更专业化” 的(或保持距离型的)管理风格。
新公共管理学说所倡导的某些变化可能有益于调整发达国家中已有的基本上属于韦伯式的官僚制度，但对广大发展中国家来说，更紧要的问题则是如何使自己的官僚制度具有最基本的“韦伯性质”。这也是当今发达国家在发展早期曾经面临的任务。
当今发达国家的官僚制度现代化都是经过漫长而艰难的改革才得以实现的。普鲁士在这方面是个先驱。1713年，腓特烈?威廉一世一登上皇位就发起了一场广泛的官僚制度改革，其主要措施包括：将分散于20多个领土实体(其中有许多甚至并不接壤)的权力和职责重叠的各部门的权力集中到中央，将官员们的地位由皇室的私仆转变为国家的公仆，按期以现金形式付给足额薪水，建立严格的监督体系等。得益于这些措施以及其子腓特烈大帝(1740～1786年)进一步采取的各项措施，到了19世纪初，普鲁士可以说已经具备了现代官僚制度(韦伯式)的各种关键因素——入职考试、等级组织、养老金体系、纪律规范和固定任期。
在英国，1780～1834年的一系列改革消除了挂名职位。基于服务费的官僚薪酬制度于19世纪上半期让位于薪金制。英国政府各部由私人机构转变为现代意义上的政府部门大约也是在这一时期。英国文官制度彻底实现现代化则是在1860年以后。19世纪的最后20年里，美国的官僚制度专业化取得了一些重大进展，联邦政府中实行竞争选拔的职位比例由1883年《彭德尔顿法》刚刚颁布时的10%上升到1897年的将近50%。
2．司法制度
当代有关“善政”的论述特别强调由政治上独立的司法机构来行使“法治”。然而，我们千万不要轻易相信“司法独立”的神话。
据此，我们在评价司法制度质量时，不能简单地看其制度的政治独立性，而应该考察多个角度——司法人员的专业精神、办案质量(不仅要从“法治”角度看，也要从更广阔的社会角度看)以及体系的运行成本。
就像当今发展中国家的司法制度一样，许多当今发达国家的司法制度也曾苦于过多的政治影响和任命(或选举)中的腐败行为，这种状况一直持续到19世纪末，甚至还要靠后。司法机构常常充斥着几乎未受过任何法律培训却具有特权社会背景的人员，结果导致司法不公，缺乏专业精神。
(三)产权制度
1.有关产权和经济发展的若干误解
当代的正统理论普遍认为，产权保护的力度越大就越有利于经济发展，原因是保护产权刺激财富的创造。产权安全持续的不确定性会危害长期投资和经济增长。虽说这种观点有一定道理，但产权在经济发展中的作用比这种论调所讲的要复杂得多。
产权安全本身不能被视作好事。历史上有许多这样的事例：保护某种产权最终危害了经济发展，而侵犯某种既有产权(并建立新产权)反而有益于经济发展。
最广为人知的例子可能要数英国的圈地运动了。圈地运动圈占了公地，侵犯了共有财产，却促使人们在侵占的土地上养羊，从而推动了毛织业的发展。第二次世界大战以后，日本、韩国、中国台湾地区的土地改革侵犯了地主的既有产权，却为这些国家和地区随后的发展作出了贡献。第二次世界大战后，奥地利、法国等国实行工业企业国有化，将某些工业产权从因循守旧、死气沉沉的工业资本家阶级转移到热衷现代技术、热心投资活动的公有经济职业经理人的手中。许多人认为，此类政策大大推动了这些国家的工业发展。
因此，对经济发展而言，重要的不是不论性质保护一切既有产权，而是在何种条件下该保护何种产权。
2.知识产权制度
第一个专利制度于1474年出现在威尼斯，该制度给予新工艺和新机器的发明者10年的专有期。
当今发达国家（或地区）大多数都在19世纪上半期制定了专利法。按当今的标准，所有这些早期的知识产权制度都是极“不完善”的。
由于越来越多的国家出台了知识产权法律，19世纪后期以后，建立国际知识产权制度的压力自然而然地开始增长。自1873年维也纳会议开始，各国就该议题召开了一系列国际会议。1883年，11个国家最终签署了《保护工业产权国际联盟巴黎公约》，创始缔约国有比利时、葡萄牙、法国、危地马拉、意大利、荷兰、圣萨尔瓦多、塞尔维亚、西班牙和瑞士。
公约不仅涉及专利，还涉及商标法。后来，《巴黎公约》几经修改，进一步强化了专利所有者的权利。
上文足以说明，按当今发展中国家被要求达到的标准，当今发达国家(在它们自己还是发展中国家的时候)的知识产权制度曾经是多么不完善。严重侵犯知识产权的行为在当时最发达的当今发达国家里也曾泛滥成灾，特别是对外国人知识产权的保护更成问题。这种情况一直持续到19世纪后期，甚至更晚。
(四)公司治理制度
1．有限责任制
目前，我们倾向于认同有限责任的原则。然而，过去的几个世纪里反复证明了，有限责任制是“风险社会化”最强有力的机制之一，它使可能的投资出现了空前的规模。这就是为什么尽管有可能造成“道德风险”，所有的社会还是都接受了有限责任制，并将其作为现代公司治理的基石。
定型的有限责任制是1844年由瑞典首先推出的。英国紧随其后，于1856年通过了《合股公司法案》（Joint Stock Company Act），不过银行和保险公司引入有限责任制要晚一些，分别是在1857年和1862年。这反映了当时对该制度可能造成严重“道德风险”的广泛关切。
美国第一部定型的有限责任制法规是1811年在纽约州制定的。其他各州直到1837年才开始允许成立有限责任公司。此后，就像当时的欧洲国家一样，美国对有限责任公司的成见依然很深，这种情况至少持续到19世纪50年代。迟至19世纪60年代，从事制造业的公司大多还是非有限责任公司，仍没有任何联邦法律对定型的有限责任制作出规定。
2.破产法
在过去的20余年里，破产法吸引了越来越多关注的目光。这一时期历经了多次经济危机，随之而来的大规模公司倒闭现象使人们更加意识到，有必要建立有效机制来协调种种竞争性的权利要求、资产的转移以及维持就业。20世纪70～80年代经济合作与发展组织(OECD)成员国的工业危机，共产主义阵营的解体，20世纪80年代后期以来“转型”的惨败以及1997年亚洲金融危机，都是这方面特别重要的事件。
什么样的破产法才是最好的？是美国的债务人友好型破产法，英国的债权人友好型破产法，还是法国的保护员工型的破产法？这场争论至今尚未平息。不过，有一点是毫无疑义的，那就是有效的破产法确实值得期待。
随着工业的发展，人们越来越认识到，企业倒闭可能会出现个人无法掌控的种种情况，而不一定是不守诚信或是铺张浪费的结果。因而，破产法开始被视为给破产者提供重新开始机会的手段了。破产法的这一转变和有限责任制的定型共同构成了“风险社会化”机制发展中的关键要素，而风险的社会化使得建立现代大规模的产业所必需的更大的冒险活动成为可能。
然而，直到19世纪中叶，英国的破产法按现代标准衡量仍然极不完善。那时，从破产当中恢复过来仍是非常小的一部分商人的特权，控告权完全掌握在债权人手中，破产制度在全国也不统一。免除债务的决策中也有问题，这个决定只能由债权人作出，而不是由法院作出，这就剥夺了许多商人重新开始的机会。另外，破产委托人缺乏专业精神，容易出现腐败。
美国早期的破产法以英国早期的破产法(偏向债权人)为范本，在州一级执行。不过，直到19世纪后期，只有少数几个州有破产法，各州的破产法也不一致。19世纪(分别在1800年、1841年和1867年)美国出台了几部联邦破产法，但由于本身的缺陷，都只是昙花一现，分别于1803年、1841年和1878年被废止。
直到1898年，国会才得以通过一部持久的联邦破产法。该法规定：免除一切债务，而不仅仅是1898年以后产生的债务；允许自愿破产和非自愿破产；农场主和工薪阶层免于非自愿破产；保护根据各州法律不必用来冲抵债务的一切财产；给破产者一个宽限期，以便他们重新安排自己的事务或者与债权人达成妥协。
3.审计、财务报告和信息披露
自从不久前的亚洲金融危机以来，财务审计和信息披露的重要性引发了极大的关注。许多外国债主将其错误的贷款决定归咎于发生危机国家的公司账目不清，审计和信息披露要求不严。
我们若考察一下当今发达国家的历史就会惊奇地发现，在进入20世纪以后，这些国家对公司财务报告和信息披露要求的管理制度的质量依然很差。
英国1844年的《公司法案》要求公司必须实行外部审计，但1856年的《合股公司法案》不顾约翰?斯图亚特?穆勒等批评者的建议又取消了这一强制要求。这是一个极大的倒退，因为，有限责任公司要求更大的透明度以控制控股股东和聘用的经理的机会主义行为。
在德国，关于公司上市的法规直到1884年公司法通过后才得到贯彻执行。挪威直到1910年才立法强制各公司每年两次报告预算和赢利情况，以便股东和国家更多地了解公司的情况。美国是在1933年《联邦证券法案》通过以后才强制要求向投资者完全公开与上市有关的公司信息。西班牙到1988年才把独立审计人审查公司账务列为强制要求。
4.竞争法
在本节中，我们将对“社会性”公司治理中最易辨识的制度，即竞争法［反垄断法和(或)反托拉斯法］在若干当今发达国家里的演化进程做一个回顾。
早在1810年，法国通过了《刑法》第419条，取缔卖者同盟。不过，该法案的执行很不平衡，到了1880年竟被完全弃置不用。自19世纪90年代，法国的法院又开始承认“防御性”联合(卡特尔)，并支持其协议。直到1986年，法国才废止了第419条，通过了一个更“现代”、更全面的反托拉斯法。
美国是“现代”竞争法的先驱。1890年，美国通过了《谢尔曼反托拉斯法案》（Sherman Antitrust Act），5年以后，这部法案的效力却因最高法院对臭名昭著的糖业托拉斯案的判决而大大削弱。此后，该法案主要被用来针对工会而不是针对大公司，直到1902年西奥多?罗斯福总统动用此法案对付JP摩根的铁路控股公司北方证券公司，这一状况才得以改变。罗斯福还在1905年设立了公司局来调查公司的不良行为，1914年的《克莱顿反托拉斯法案》（Clayton Antitrust Act）将其升格为联邦贸易委员会，《克莱顿法案》还禁止针对工会动用反托拉斯法。
19世纪，英国政府对托拉斯及其他反竞争安排既不支持也不反对。直到1948年制定《垄断和限制性措施法案》（Monopolices and Restrictive Practices Act），英国才开始认真地尝试反垄断/反托拉斯立法，但该法案基本上没有效力。第一部真正的反托拉斯法是1956年的《限制性措施法案》（Restrictive Practices Act），这一法案有效地遏制了卡特尔，但在杜绝通过合并实现垄断方面不太成功。
德国政府一开始大力支持卡特尔，并在卡特尔形成的初期(19世纪末20世纪初)主动去强化他们的协议。1897年，德国法院宣布卡特尔为合法，使这一状况达到高潮。第一次世界大战以后，卡特尔组织广泛涌现，成了政府规划经济活动的方式。1923年的《卡特尔法》（the Cartel Law）授予法院取缔卡特尔的权力，这是欧洲第一部成型的竞争法。
(五)金融制度
1.银行和银行监管
当今发达国家银行体系建立得相当缓慢。即使是在20世纪中叶以前一直拥有世界最先进的银行体系的英国，金融一体化也是20世纪20年代随着城乡储蓄利率的统一才得以完全实现的。法国银行体系的发展甚至还要慢。普鲁士一直到18世纪都只有屈指可数的几家银行，第一家合股银行在1848年才成立。瑞典的银行业在19世纪后期才出现。葡萄牙的银行业在19世纪60和70年代允许合股银行组建之后才有了较大的发展。
在当今发达国家里，银行在20世纪早期以后才成为专业的信贷机构。此前，私人关系极大地影响着银行的信贷决定。比如在19世纪，美国的银行总是把大部分钱贷给本银行的董事、亲属及他们认识的人。
银行业监管极为不善。美国允许“野猫式银行”存在，这“原则上与欺骗行为大同小异” 。当时不受监管的银行破产带来的总的损失并不大，但银行倒闭现象比比皆是。到了1929年，美国的银行体系依然是由“成千上万家管理不专业、基本不受监管的小银行和中介所”构成的。
在德国，对银行的直接监管是随着1934年《信用控制法案》(Credit Control Act)的通过而引入的。比利时的银行监管则是1935年随银行委员会的成立而引进的。
2.中央银行
早在18世纪，英格兰银行、纽约一些大银行等控制力强的银行在金融危机时期便开始被迫充当最后贷款人的角色。从短期看，这些机构应对系统性金融恐慌的能力得到了增强；从长期看，此类行动有助于实现金融市场的稳定。有鉴于此，建立成熟的中央银行的需要就应运而生了。
瑞典中央银行(成立于1688年)在名义上是全世界第一家官方中央银行。不过，该银行在19世纪中叶之前并不能真正行使央行的职能，原因之一是它没有发钞垄断——发钞垄断直到1914年才取得。
英格兰银行成立于1694年。不过，该银行完全成为中央银行是在1844年。法国中央银行——法兰西银行，成立于1800年，1848年取得发钞垄断。荷兰中央银行——尼德兰银行，是由国王威廉一世于1814年仿照英格兰银行建立的。不过，直到19世纪30年代，这家银行才勉强使其发行的纸币广泛流通开来。
德国中央银行成立于1871年，1905年取得发钞垄断。意大利中央银行成立于1893年，1926年取得发钞垄断。瑞士国家银行成立于1907年，是通过合并4家发钞银行而组建的。
在美国，中央银行的发展更慢。在早期，就连建立受限的央行体制的努力也屡遭挫败。美国第一银行(80%为私有)成立于1791年，得到了当时财政部长亚历山大?汉密尔顿的大力支持，却遭到国务卿托马斯?杰斐逊的反对。1811年，该银行未能使国会为其续签特许证。20年后，成立于1816年的美国第二银行也遭此下场。1863年，美国通过《国家银行法案》(National Banking Act)，最终确立了单一货币制度，但中央银行依然踪影难觅。
在这种情况下，纽约的大银行被迫承担了最后贷款人的职责，以确保金融体系的稳定。不过，该做法有着明显的局限性。1907年骇人听闻的金融恐慌催生了1913年的《欧文-格拉斯法案》(OwenGlass Act)，美国的联邦储备体系由此诞生。然而，直到1915年，只有30%的银行(占银行业总资产的50%)进入了该体系，到了1929年，尽管体系外银行只占银行业总资产的20%，但仍有65%的银行不在体系之内。另外，一直到大萧条时期，联邦储备委员会事实上处在华尔街的控制之下。
3.证券监管
在当前美国引领的金融全球化阶段，股票市场已成为资本主义的象征。共产主义阵营被推翻以后，许多转型国家在尚未建立其他更基本的资本主义制度之前，就急匆匆地建起了股票交易所，还派年轻有为者出国接受股票经纪人培训。同样，许多发展中国家的政府也下大力气建立并发展股票市场，并将股市大门向外国投资者敞开，它们相信这样做会给它们带来用其他手段无法获得的大量金融资源。
当然，也有许多人，其中最有名的是20世纪30年代的约翰?梅纳德?凯恩斯(John Maynard Keynes)，主张只有股市发挥次要作用，资本主义才能运行得最好。不过，正统观点依然是，运行良好的股市是经济发展所必需的关键制度。
无论你对股票市场及其他证券市场重视与否，建立对其进行有效的监管的制度都是一项毋庸置疑的重要任务。那么，当今发达国家过去是如何发展这些制度的呢？
由于英国证券市场(建立于1692年)的发展起步很早，证券监管也出现得很早。第一项监管举措是1697年出台的，通过核发执照，限制了经纪人的数量，并提高了他们的佣金。1734年，议会通过了《巴纳德法案》(Barnards Act)。该法案禁止期权，严禁双方以支付价格差额的形式了结合同，并规定只有确实持有股票，买卖股票的合同才能得到法院的支持。该法案力图限制证券市场中的投机行为。不过，这部法案一直不起作用，最终在1860年被废止。
直到1986年通过《金融服务法案》(Financial Services Act)英国才建立了一个全面的证券监管体系(自1988年4月29日起实行)。
美国有组织的证券市场的历史可以追溯到18世纪70年代。早期的监管措施针对的是内幕交易。虽然联邦政府不时扬言要进行证券监管，可是整个19世纪监管一直是由各州自己负责的。另外，就算有监管法，其理论也是很薄弱的，执行起来就更不力了。
首部有效的联邦证券监管法规是1933年的《联邦证券法案》。该法案授权联邦贸易委员会监管证券交易，1934年监管权转给了新成立的证券交易委员会。
4.公共财政制度
至少从20世纪70年代以来，挥之不去的财政危机一直是许多发展中国家在发展中的巨大障碍。国际发展政策机构认为这些国家财政问题从本质上看是源于铺张浪费，但在大多数情况下都会有一个更深层的原因，即征税不力。
征税能力在更深层次上要求有掌控政治合法性的能力，既要使政府自身具备合法性，又要使征收的具体税种具备合法性。
然而，光是确保政权以及每个税种的政治合法性还不足以增强征税能力，还必须建立各种必不可少的制度，诸如推出新税种，实行便于征税的行政体制等。那么，当今发达国家在过去是如何实现这一进程的呢？
当今发达国家在早期发展中也曾苦于财政能力有限，当时它们这方面的情况很可能比大多数当今发展中国家的情况还要差。它们征税的能力极其有限，不得不广泛实行包税制。考虑到当时这些国家的公共财政制度有多么不完善，这种说法也不无道理。
总的来说，在17和18世纪的大部分时间里，许多当今发达国家的政府财政，特别是地方政府财政，完全杂乱无章。
(六)社会福利和劳工制度
1．社会福利制度
自由化的进展，各种约束的消除所引发的大规模经济紊乱，以及频频爆发的经济危机使很多人饱尝苦果，如何保障本国人民的生计越来越成为发展中国家关切的问题。
然而，社会福利制度并不仅仅是“安全网”。如果设计执行得当，还能提高效率，促进生产力的发展。经济有效的公费医疗和教育能改善劳动力质量，进而提高效率，加快生产力发展。社会福利制度能缓解社会紧张，增加政治制度的合法性，从而为长期投资提供更稳定的环境。不时地通过失业救济等手段理顺消费，甚至可以缓和商业周期，好处不一而足。
社会福利制度所有这些潜在的益处必须与其可能带来的弊病相权衡。第一，社会福利制度有可能对职业道德以及领取失业救济金的人们的自我价值产生腐蚀作用。第二，显而易见，这些制度的有效性和合法性在很大程度上取决于一些技术性问题，包括评估所得的福利与所交的基金水平是否相当，福利体系的管理是否公平有效，体系是否具有有效的防舞弊机制。第三，若在社会福利方案的政治合法性尚未稳固的情况下，试图通过增加税收为其筹措资金，就可能会导致富人们的“投资罢工”，甚至会使他们支持暴力颠覆活动，阿连德(Allende)统治下的智利就出现过这种情况。
对社会弱势群体给予一定照顾的制度一直是确保社会稳定所不可或缺的。然而，在19世纪70年代之前，当今发达国家的社会福利制度极其落后，其核心都是英国《穷人法》(Poor Law)式的一些法律。当时的济贫法都会给接受国家救济者打上耻辱的烙印，许多国家还剥夺他们的选举权。
社会福利制度在19世纪后期才开始在当今发达国家里出现。这一时期选举权范围大大扩展(见本章第二节），平民阶级政治力量增强，加上工会的积极活动，都刺激了福利制度的发展。
实际上，德国是社会福利领域的先驱，是第一个引入工伤保险(1871年)、医疗保险(1883年)和国家养老金(1889年)的国家。不过，第一个引入失业保险的却是法国(1905年)。
在19世纪最后25年和20世纪最初25年这50年的时间里，当今发达国家的社会福利制度取得了令人瞩目的成就。1875年，除了德国于1871年引入工伤保险外，其他国家到了1925年，16个国家有了工伤保险，13个有了医疗保险，12个有了养老金体系，12个有了失业保险。
2.童工管理制度
在工业化早期，童工现象在当今发达国家里非常普遍。据报道，19世纪20年代，英国童工每天工作125～16个小时。1840～1846年，14岁以下的儿童在德国工厂劳动力中的比例高达20%。在瑞典直到1837年，五六岁的孩子仍可被雇用。
19世纪早期，美国童工现象非常普遍。19世纪20年代，棉织业约有一半工人在16岁以下。到了1900年，全职工作的16岁以下美国童工有170万，比美国劳工联盟(AFL)。
英国管理童工第一次认真的尝试是1833年的《工厂法案》（Factory Act)，但该法案只涵盖了棉织、毛纺、麻纤维和丝织业。此法案严禁雇用9岁以下的儿童，将9～13岁童工的工作日限制在8小时，将13～18岁的“年轻人”的工作日限制在12小时，并不准童工在夜间(晚8：30至凌晨5：30)劳动。1844年，另一部《工厂法案》将13岁以下童工的劳动时间减到65小时(特殊情况可以7个小时)，并规定必须留有就餐时间。不过，该法案将雇工年龄的下限由9岁降到8岁，这在一定程度上又抵消了在减少工时方面取得的进步。1847年的《工厂法案》（又称“10小时法案”)将13～18岁童工的工作日减为10小时。
在德国，普鲁士于1839年首先颁布童工法。该法禁止厂矿“日常”雇用9岁以下儿童及16岁以下文盲儿童。1853～1854年，工厂检查制度确立，法定雇工年龄下限提高到12岁，童工法在某种程度上得到了执行。但直到1878年该法强化了检查制度以后，雇用12岁以下的童工才成为非法行为。在萨克森，10岁以下的童工劳动于1861年被取缔，4年后，雇工年龄下限提高到12岁。法国于1841年颁布童工管理规定，次年，奥地利将工厂雇工年龄下限由9岁(1787年制定的标准)提高到12岁。
1846年，瑞典通过法律严禁雇用12岁以下儿童，1881年制定的一部法律又将童工工作日限定为6小时。
丹麦于1873年颁布首部童工管理规定，禁止工业领域雇用10岁以下的儿童，并确定了10～14岁及14～18岁童工的劳动时间上限，分别为6.5小时和12小时。
挪威于1892年制定首部童工管理法，禁止各工业部门雇用12岁以下儿童，严格监管12～14岁的童工劳动，并将14～18岁童工的工作日限制在10个小时。
西班牙政府于1873年通过法律，严禁雇用10岁以下儿童，不过，该法未能奏效。1900年又制定了一部新法，在各工业部门，将10～14岁童工的工作日限制在6小时，而在商业部门，则限制在8小时。
在比利时，第一次管理童工的尝试是1878年有关煤矿雇用童工的立法。1909年，12岁以上童工的劳动时间被限制为12小时一天，每周6天,严禁雇用12岁以下儿童。1914年，雇工年龄下限提高到了14岁。在意大利，禁止雇用12岁以下儿童的法律直到1920年才出台，而葡萄牙对儿童(和妇女)劳动时间的规定1913年才出台。
在美国，直到1938年，严禁童工的联邦法律《公平劳动标准法案》（Fair Labor Standard Act)才得以出台。
3.管理成人劳动时间及劳动条件的制度
在整个19世纪，工作时间长在大多数当今发达国家里是普遍现象。1844年《工厂法案》（Factory Act)出台之前，英国的工作日通常在12个小时以上。在美国，迟至19世纪90年代，少数开明雇主才开始愿意打破通行的10小时工作日。许多新移民劳工在整个19世纪里每天都要工作长达16小时。德国在1850～1870年期间，工人平均每周的劳动时间是75小时，1890年是66小时，1914年是54小时。在挪威，19世纪70～80年代面包师傅的工作日长达16个小时。瑞典19世纪80年代工人的平均工作日是11～12个小时；到了20世纪初，某些职业，尤其是面包业，工作日仍长达17个小时。莫持估计1880年丹麦工人每周的劳动时间是6天半，共约70小时。
虽然劳动时间极其漫长，但有关成人劳动时间的法规直到19世纪中叶才开始出现。1844年英国的《工厂法案》是控制成人劳动时间的最早的法律之一，其内容包括将18岁以上女工的劳动时间限制在12个小时，并严禁她们上晚班。该法案颁布以后，成年男工的劳动时间也减到了12小时，虽无法律规定，却得到了社会的认可。1847年制定次年生效的《工厂法案》把女工和童工的劳动时间限制在10个小时。
在美国，对劳动时间的限制最初是在州一级引入的。马萨诸塞州1874年率先立法，把女工和童工的工作日限制在10个小时。直到19世纪90年代，此类法律才在全美普及。
直到大约1910年，美国大多数州才“修正了工人接受事故危险为雇佣条件，若无法证明雇主有失职之责，无权要求工伤赔偿这一习惯法传统”。不过，在当时安全法规依然得不到有力的执行，联邦工伤保险制度直到1930年才确立。
其他当今发达国家的相关材料更加零碎，但有理由认为，许多当今发达国家到19世纪末，甚至20世纪初才颁布关于成年工人劳动时间和劳动条件的最基本的法规。
“现代”工时法规的出现是20世纪以后的事情。西班牙于1902年出台了地方性的8小时工作日。但这种制度到1919年才正式普及。瑞典于1920年起实行每周工作48小时的工作制度。丹麦1920年开始强制实行8小时工作制，但总共雇用瑞典1/3劳动力的农业和航海业却不受此限。比利时1921年起实行每周工作48小时的工作制度，1936年开始实行每周工作40小时的工作制度。美国在1938年《公平劳动标准法案》（Fair Labor Standards Law)通过后才开始实行每周至多40小时的工作制。
三 过去及当今发展中国家的制度发展
根据本章的论述，我们应如何评价当今发达国家过去的制度发展呢？笔者深知，由于历史资料(特别是小国的资料)的短缺以及各国之间的差异，这是不宜一概而论的。不过，这样一个概括就本书来说却必不可少。笔者在本节将力图解决这个问题。
为此目的，笔者为当今发达国家三个不同的发展阶段分别拍了“快照”(本章第三节)。笔者的观察是：①1820年，当今最先进的发达国家在这时处于工业化的早期；②1875年，当今比较先进的发达国家处于工业化的高潮，而稍差一些的当今发达国家刚刚开始工业化；③1913年，发达程度高一些的当今发达国家工业化开始成熟，程度差一些的当今发达国家工业化达到高潮。在接下来的一节中，笔者指出，当今发达国家工业化的进程缓慢而不平衡。然后，笔者比较了当今发达国家早期的制度发展水平同当今发展中国家的制度发展水平，并得出如下结论：当今发展中国家的制度发展水平实际上比处在可比发展阶段时的当今发达国家要高得多。
(一)当今发达国家制度发展历史一览
1．1820年——工业化早期
1820年，没有一个当今发达国家实现成年男子普选。在所有这些国家里，裙带关系、政党分赃制、挂名职位、卖官鬻爵等现象在文职人员的任命中相当普遍。在许多国家里，现代意义上的领取薪金的专业化公职人员尚不存在。
既有产权受到侵犯，新产权取而代之，人们已经习以为常，特别是在美国等新兴国家。屈指可数的几个国家有专利法，但质量极差。15年后的1836年，大致接近于“现代”专利法的法规——修订了的美国专利法才出台。
有限责任制是现代公司发展的一个关键制度条件，不过，在这一年，还没有任何一个国家使该制度定型。即使是当时公司财务体系最发达的国家也还没有制定法规提出外部审计和完全信息披露的要求。破产法就算有的话也是极不完善的。竞争法根本不存在。
在这一年，银行总的来说还是个新事物。不过，在这些国家中没有一个拥有名副其实的中央银行。极少数国家制定了证券市场法规，但极其不完善，而且很少执行。除作为战时“紧急”措施以外，没有任何一个当今发达国家征收个人所得税。
另外，当今发达国家在当年都没有社会福利制度以及有关工时、童工、工作保健和工作安全的劳动法规。
2．1875年——工业化方兴未艾
到了1875年，随着工业化的推进，当今发达国家历经了令人瞩目的制度发展过程，但这些国家制度的质量仍然比我们要求当今发展中国家所达到的标准要低得多。
在这一年，所有当今发达国家都没有实现普选。一些基本的民主制度尚未建立，选举舞弊亦十分猖獗。各国的官僚制度也是刚刚开始具备绩效选拔、纪律措施等现代特征。同时，许多国家仍广泛实行政党分赃制。
大多数当今发达国家可能在这一年已经制定了专利法，但专利法质量很差，对外国人知识产权的保护尤为不力，部分原因是由于没有国际知识产权体系。
定型的有限责任制到这一年可能已在不少国家(瑞士、英国、葡萄牙、法国和比利时)形成，但这些国家没有关于有限责任公司的审计和信息披露程序的法规。
银行那时在许多当今发达国家中仍属于新机构，意大利、瑞士、美国等国仍未建立中央银行。银行业法规少得可怜，把钱贷给熟人的现象司空见惯，银行倒闭频频发生。即使在英国这个当时证券市场最发达的国家，也没有真正的证券法规，导致证券市场的内幕交易和操纵价格等行为泛滥。长期的所得税虽然已于1842年率先由英国推出，但在此时它仍是个新事物。
在这段时间，除1871年引入了工伤保险的德国外，没有任何当今发达国家有社会福利方案。英国、普鲁士、瑞典等国制定了管理童工劳动的法律，但经常得不到有效执行。当今发达国家都没有对成年男工的工作时间作出限制，不过有些国家制定了限制女工劳动时间的法律，把女工劳动时间限定在每天10～12小时——依然相当长。
3．1913年——工业化成熟之始
迟至1913年，最富裕的当今发达国家才达到当今较富裕的发展中国家(如巴西、泰国、土耳其、墨西哥和哥伦比亚等)的水平。
在这一年，普选制仍是新事物，仅存在于挪威和新西兰两国。官僚制度的现代化取得显著进展，特别是在德国，但政党分赃制仍广泛存在于许多国家(特别是美国和西班牙)。
即使在英美两国，公司治理制度也远远落后于现代标准。
银行业仍不发达，比如美国仍不允许银行设立分支机构。大多数国家的银行业法规残缺不全。中央银行开始成为普遍的制度，但其质量远远不及我们今天的期望。
当今发达国家比与之处在类似发展水平的当今发展中国家做得更好的可能只有一个领域，即社会福利制度领域。自19世纪80年代起，这些国家的社会福利制度的发展引人注目。截至1913年，大多数当今发达国家都引入了工伤保险、医疗保险和国家养老金制度，尽管这些制度都还很不完备。失业保险却是个新事物，1905年由法国首先引入，1913年爱尔兰、英国、丹麦和挪威引入。
有关劳动时间、工作场所安全、女工和童工劳动的法规到此时已大量出台，但这些标准的水平较低，覆盖面有限，执行不力。在此时，没有任何国家实现每周工作48小时的工作制，更不用说每周工作40小时了。
(二)制度发展之路——漫长而曲折
当今发达国家从开始意识到制度的必要性到确立起那些制度，要花几十年甚至几百年的时间。同时也要指出的是，当今发达国家在此过程中频频遭遇各种反复。
民主制的确立历时长久。法国和瑞士从成年男子普选跃升为全民普选几乎用了100年时间。早在18世纪，人们就广泛意识到专业化的现代官僚制度的必要性，但许多当今发达国家真正建立起现代制度则是在19世纪早期。16世纪末人们就已经认识到了有限责任制的价值，然而这种制度直到19世纪中叶才在大多数当今发达国家里广泛实行。某些阶层早在17世纪就承认有必要建立央行制度，但第一个“真正”的中央银行——英格兰银行在1844年才成立。美国建国初期就意识到了央行制度的必要性，联邦储备系统1913年才建立起来，其覆盖面在当时依然极其有限。
新制度从创始国传到其他当今发达国家也需要相当长的时间。从制度创新的诞生到当今发达国家将其采纳为“国际标准”(即在绝大多数国家里实行)这个过程甚至不能以几个十年来计算，而应该以几代人的时间来计算。当今发达国家制度发展步伐缓慢的原因数不胜数。
第一，特别是在发展的早期阶段，许多制度未能实行，或虽实行却未奏效的原因是这些制度当时“承受不起”。最显著的例证是当时没有社会福利和劳工法规。另外，早期许多有关公司治理和金融的制度一直不能有效运转，也是由于当时的资源不足以维持管理并执行这些制度的要求。
第二，许多制度即使“承受得起”，也未被接受，原因是实行这些制度会使某些人利益受损失(至少是短期内)，这些人就会出来阻挠。
第三，一些制度未被采纳是因为当时人们没能正确理解这些制度背后的经济逻辑。
第四，还有一些制度尽管当时明显“承受得起”，而且其背后的经济逻辑也得到了理解，但还是未被采纳，则是由于某些“时代性歧视”。
第五，制度发展有时会滞后的一个原因是某些制度之间的相互依赖，因此，相关的制度必须同步发展。比如没有征收税款的公共财政制度的发展，专业化的现代官僚队伍的薪水就成问题；而没有完善的税收官僚制度，公共财政制度也难以发展。
从本书的分析中可以清晰地看到，确立这些制度一般都需要几十年、甚至几代人的时间。而目前，发达国家常常要求发展中国家马上采纳，或者在5～10年内建立“国际标准”的制度，否则将面临惩罚。鉴于上面的讨论，这一要求与提出该要求的当今发达国家自己的历史经验是相冲突的。
(三)与当今发展中国家之比较
当今发达国家过去的制度总的来看要比与之处在类似发展阶段的当今发展中国家的逊色得多。
为了得出这个结论，我们首先需要将处在发展过程中的当今发达国家的发展水平同当今发展中国家的发展水平做一比较。
19世纪20年代的时候，大多数当今发达国家，按收入水平计算，大致上相当于处在当今的孟加拉国(人均收入720美元)和埃及(人均收入1927美元)之间——这一组国家包括缅甸、加纳、科特迪瓦、肯尼亚、尼日利亚、印度和巴基斯坦。到1875年，大多数当今发达国家的收入水平已经超过了尼日利亚、印度，但最富裕的国家(英国、新西兰和澳大利亚)也只是相当于今天的中国(3098美元)或秘鲁(3232美元)的水平，其余的国家包括美国、德国、法国，其收入水平仍相当于处在今天巴基斯坦(1642美元)和印度尼西亚(2749美元)之间。到1913年，最富裕的当今发达国家(英国、美国、澳大利亚、新西兰)已达到当前较富的发展中国家(如巴西、墨西哥、哥伦比亚和泰国)的水平。不过，大多数发达国家，从芬兰到法国和奥地利仍只相当于当前中等收入的发展中国家(如菲律宾、摩洛哥、印度尼西亚、中国、秘鲁)的水平。
与此类似，1875年意大利的发展水平与今天的巴基斯坦差不多，然而，当时意大利没有实现成年男子普选，没有专业化的官僚制度，根本没有独立专业的司法机构，没有垄断纸币发行的中央银行，也没有竞争法。而这些制度在巴基斯坦已经存在几十年了。
再举一个例子。1913年美国的发展水平与今天的墨西哥类似，而美国的制度发展水平则远远落后于墨西哥：妇女仍被正式剥夺选举权，许多地区的黑人和其他少数民族事实上也没有选举权。联邦破产法(1898年颁布)仅存在了十多年，美国承认外国人版权(1891年)的历史也只有二十多年。此外，美国此时的中央银行体系极其不完善，而所得税也是在这一年刚刚征收。有效的竞争法《克莱顿法案》还要等到1914年才颁布，关于证券交易和童工劳动的联邦法规尚未制定，各州在这些领域的立法很少，质量很低，执行也不力。
从这些事例中我们可以得出以下结论，在经济发展的早期，当今发达国家所依靠的制度结构比当前与之处在可比发展阶段的发展中国家还要落后。毋庸讳言，当今发达国家在那时的制度发展水平与它们要求当今发展中国家所必须遵循的那些更高的“全球标准”相比就差得更远了。